Kelembagaan DAS

Kirsfianti Ginoga, dkk.

BIAYA TRANSAKSI PENGELOLAAN DAS PERSPEKTIF UNTUK SUB DAS CICATIH

Oleh : Kirsfianti Ginoga, Sulistya Ekawati dan Deden Djaenudin

Abstrak

Penguatan kelembagaan air dalam konteks DAS mensyaratkan apa yang disebut sebagai biaya transaksi (transaction cost). Kesepakatan dalam kelembagaan DAS akan tercapai apabila biaya transaksi yang ditimbulkan dari aransemen kelembagaan lebih rendah dari manfaat yang dirasakan bagi setiap stakeholder dalam pengelolaan DAS. Penguatan kelembagaan seperti PPTPA diperlukan untuk mengurangi biaya transaksi dan mencapai kesepakatan multistakeholders. Secara konseptual, kinerja PPTPA dapat ditingkatkan apabila tidak mengandalkan pengelolaan air saja. Pembangunan hutan rakyat dalam bentuk agroforestry diyakini mampu lebih luas menjangkau kantung-kantung konservasi dan preservasi sumberdaya air, sekaligus mengurangi kemungkinan tingginya biaya transaksi. Hambatan kelembagaan sumberdaya air dapat diatasi apabila komitmen terhadap kesepakatan dapat ditingkatkan melalui penyebaran biaya dan manfaat yang lebih merata.

Kata kunci : biaya transaksi, kelembagaan, pengelolaan DAS, kesepakatan

I. PENDAHULUAN

Sub DAS Cicatih merupakan salah satu dari beberapa Sub DAS yang ada di DAS Cimandiri. Sub DAS ini menyediakan jasa, baik yang terukur (tangible) maupun tidak terukur (intangible). Salah satu jasa yang dihasilkan adalah air. Sampai saat ini banyak masyarakat, BUMN/BUMD dan industri memanfaatkan jasa air dari Sub DAS Cicatih, oleh karena itu harus dikelola secara berhati-hati.

Pengelolaan sumberdaya alam (air) dengan pendekatan Daerah aliran Sungai (DAS) telah menjadi konsep yang universal. Menurut Pangesti dkk (2001), air sebagai sumberdaya alam yang mengalir (flowing resources) yang tidak mengenal batas administrasi menimbulkan berbagai konsekuensi yang perlu dipertimbangkan dalam pengaturan desentralisasi wilayah pengelolaannya yaitu :

a. Pemanfaatan air di suatu wilayah administrasi bagian hulu akan menghilangkan peluang kegunaannya di wilayah administrasi lain di hilirnya yang mungkin dapat memberikan alternatif manfaat yang lebih tinggi (opportunity value) yang lebih besar.

b. Pencemaran air di wilayah administrasi bagian hulu akan memberikan biaya sosial di wilayah administrasi lain di bagian hilir (externality effect).

c. Wilayah administrasi bagian hulu adalah penjaga kelestarian sumberdaya air, tetapi penerima manfaat utamanya adalah wilayah administrasi bagian hilir.

Dengan adanya konsekuensi tersebut, timbul pertanyaan bagaimana biaya dan manfaat itu diatur dalam pembagian secara adil dan proporsional di antara pemerintah daerah yang terlibat, dunia usaha dan masyarakat. Sampai saat ini belum ada mekanisme yang jelas untuk mengatur biaya-manfaat. Walaupun inisiatif secara lokal sudah sudah dilakukan di beberapa lokasi seperti yang terdapat di DAS Cidanau, Banten.

Agar Sub DAS Cicatih dapat memberikan manfaat kepada banyak pihak diperlukan penguatan pengelolaan DAS terpadu. Pengelolaan DAS terpadu mensyaratkan keterpaduan antara sektor, multi disiplin dan keterpaduan wilayah (hulu sampai hilir). Beragamnya stakeholders yang terlibat dan berbagai kepentingan yang berbeda menjadi masalah utama dalam pengelolaan DAS  terpadu, oleh karena itu diperlukan suatu kelembagaan 1 untuk mengatur perilaku seluruh stakeholder agar bersepakat untuk bersama-sama mewujudkan pengelolaan Sub DAS Cicatih secara berkelanjutan. Pengelolaan kelembagaan air dalam konteks DAS juga mensyaratkan apa yang disebut sebagai biaya transaksi (transaction cost). Dimana pengelolaan kelembagaan dilihat sebagai suatu upaya meminimisasi biaya transaksi. Biaya transaksi dapat didefinisikan sebagai seluruh ongkos yang timbul karena pertukaran dengan pihak lain. Biaya transaksi ini cukup mahal karena banyaknya aktor yang terlibat di dalamnya serta kompleksitas pengaturan dan biaya pengawasan yang ditimbulkan (Fauzi, 2004).

——-

1 Kelembagaan menurut Ruttan dan Hayami (1984) adalah aturan di dalam suatu kelompok masyarakat atau organisasi yang memfasilitasi koordinasi antar anggotanya untuk membantu mereka dengan harapan setiap orang atau organisasi mencapai tujuan bersama yang diinginkan. Sedangkan Ostrom (1985) mendefinisikan kelembagaan sebagai aturan dan rambu-rambu sebagai panduan yang dipakai oleh para anggota untuk mengatur hubungan yang saling mengikat dan tergantung satu sama lain. North (1990) lebih menekankan kelembagaan sebagai aturan main di dalam suatu kelompok yang sangat dipengaruhi oleh faktor-faktor ekonomi, sosial dan politik.

Dari definisi-definisi tersebut dapat dikatakan bahwa kelembagaan adalah aturan yang yang memfasilitasi instusi atau organisasi dalam berkoordinasi dan bekerjasama untuk mencapai tujuan bersama yang diinginkan. Aturan disini mencakup aturan formal dan non formal yang diperlukan dan disepakati bersama. Karena itu aturan disini harus jelas, terukur dan konsisten. Organisasi atau institusi yang terlibat diharapkan mempunyai sumberdaya manusia yang kredibel dan mempunyai pengetahuan serta pengertian yang cukup tentang permasalahan yang ada.

——-

Kemungkinan adanya informasi yang tidak simetris juga dapat terjadi dalam pengelolaan DAS dan sumber daya air khususnya, di mana satu pihak lebih mengetahui mengenai berbagai atribut ekonomi dan ekologi sumber daya air sehingga kembali melahirkan biaya transaksi yang sangat tinggi yang pada gilirannya akan menghambat pengelolaan DAS dan sumber data air yang optimal.

Saat ini ada beberapa lembaga yang sudah dirintis dalam pengelolaan DAS, baik yang dibentuk oleh institusi pemerintah maupun non pemerintah/LSM, namun lembaga yang ada tersebut belum berjalan sesuai dengan harapan. Begitu juga biaya transaksi yang ditimbulkan dalam pengelolaan kelembagaan tersebut dapat lebih tinggi daripada manfaat yang bakal diterima oleh stakeholders yang terlibat.

Tulisan ini bertujuan untuk menyediakan informasi tentang biaya transaksi dalam kelembagaan DAS lokal, khususnya dalam pengelolaan sumber daya air dan pembayaran jasa air sebagai salah satu wacana dalam pembentukan kelembagaan DAS Cicatih.

II. KONDISI KELEMBAGAAN PENGELOLAAN SUMBERDAYA AIR SAAT INI

Pengelolaan DAS tidak dapat dipisahkan dari pengelolaan sumberdaya air. Pengelolaan sumberdaya air pada dasarkan dapat dibagi menjadi empat pihak, yaitu :

  1. Regulator, adalah pihak yang mengatur pengelolaan sumberdaya air. Regulator terdiri dari: presiden, menteri, gubernur, bupati/walikota maupun Dinas-Dinas yang terkait dalam pengelolaan sumberdaya air.
  2. Operator, adalah pihak yang yang mengelola sumberdaya air. Operator terdiri dari Balai Pengelolaan Daerah Aliran Sungai (BPDAS), Perum Jasa Tirta (PJT) dan Balai Pengelolaan Sumberdaya Air (BPSDA).
  3. Developer, adalah pihak yang membangun sarana dan prasarana sumberdaya air. Developer terdiri dari proyek pemerintah, sektor swasta dam BUMN/BUMD.
  4. User, adalah pihak yang memanfaatan sumberdaya air. User terdiri dari masyarakat, industri dan sebagainya.

Masing-masing pihak memerlukan suatu wadah koordinasi untuk menjalin kerjasama. Wadah tersebut diperlukan untuk mengintegrasikan kepentingan berbagai sektor dan wilayah. Kerangka kelembagaan pengelolaan sumberdaya air dapat dilihat pada Gambar 1 sebagai berikut.

0g1

Gambar 1. Koordinasi Stakeholders dalam Pengelolaan DAS Terpadu

0g2

Gambar 2. PPTPA DAS Citarum

Karena DAS Cimadiri merupakan DAS lokal (DAS dalam satu kabupaten), maka sesuai perundangan yang ada nama kelembagaan pengelolaan DAS adalah PPTPA (Panitia Pelaksana Tata Pengaturan Air). PPTA diharapkan merupakan wadah yang terstruktur dan independen dari perwakilan para pihak yang terlibat dalam pengelolaan DAS untuk saling berkomunikasi, berkonsultasi dan berkoordinasi dalam kegiatan pengelolaan DAS. Di bawah ini adalah contoh institusi PPTA yang sudah mulai berjalan yaitu PPTA di DAS Citarum.

Secara konseptual, sebenarnya PPTPA dapat menjadi andalan dalam pengelolaan SDA untuk secara struktural dan dalam waktu relatif singkat dapat meningkatkan kinerja DAS. Hanya memang, di sektor kehutanan, konsep ini akan lebih signifikan dampaknya kalau tidak hanya mengandalkan pengelolaan air saja. Pembangunan hutan tanaman rakyat, baik melalui reforestasi maupun aforestasi, baik dalam bentuk agroforestry maupun bentuk lain seperti hutan monokultur, diyakini mampu lebih luas menjangkau kantung-kantung konservasi dan preservasi sumber daya air, sekaligus mengurangi kemiskinan dan pengangguran.

Dalam implementasinya, PPTPA kasus Citarum ternyata mengalami banyak hambatan sehingga hasilnya belum semaksimal yang diharapkan. Setidaknya ada tiga kelompok hambatan terbesar, yaitu (a) komitmen terhadap kesepakatan dalam kelembagaan, dan (b) volume air yang diatur terus menurun (Irianto, pers communication).

Oleh karena itu dalam proses penguatan kelembagaan , pelembagaan PPTPA menjadi penting, termasuk kesanggupan mengubah nilai-nilai dan aturan main untuk memperbaiki apa yang akan dihasilkan dan berjalannya kelembagaan tersebut. Salah satu aspek yang menentukan upaya pelembagaan pengelolaan DAS adalah biaya transaksi.

III. Biaya Transaksi2 dalam Kelembagaan DAS

Pengelolaan kelembagaan air dalam konteks DAS mensyaratkan apa yang disebut sebagai biaya transaksi (transaction cost). Bagaimanapun untuk mencapai kesepakatan dalam kelembagaan DAS memerlukan biaya transaksi yang minimal. Minimumnya biaya transaksi akan mempunyai implikasi terhadap tercapainya komitmen kesepakatan bersama , yang pada akhirnya akan tercapai distribusi manfaat yang adil antar stakeholder dan kelestarian.

——

2 Biaya transaksi dapat didefinisikan sebagai seluruh ongkos yang timbul karena pertukaran dengan pihak lain.

——

01

Rumus 1

Secara teoritis kesepakatan dalam kelembagaan DAS akan tercapai apabila biaya transaksi yang ditimbulkan dari aransemen kelembagaan lebih rendah dari manfaat yang akan dirasakan bagi setiap stakeholder dalam pengelolaan DAS. Manfaat ini antara lain adalah mengurangi konflik kepentingan, mengurangi over-ekploitasi sumber air, atau konservasi pemeliharaan DAS. Dalam notasi matematik seperti pada Rumus 1.

Biaya transaksi terdiri dari (i) pencarian informasi, (ii) manajemen stakeholders, dan monitoring, serta (iii) penegakan aturan dan kesepakatan, mencakup asuransi dan pencegahan konflik. Biaya informasi umumnya dilaksanakan pada tahap perencanaan, yaitu biaya mengenai stakeholder yang berkepentingan, lokasi, peran, tupoksi dan lain sebagainya.

Kartodiharjo, dkk (2004) menyebutkan bahwa informasi tentang peran setiap aktivitas institusi tersebut sangat penting terutama untuk menghubungkan dengan struktur insentif. Karena setiap pembuatan konsesus atau kesepakatan juga perlu banyak informasi. Biaya manajemen stakeholder mencakup biaya koordinasi, sosialisasi, pertemuan, monitoring dan lain sebagainya. Komponen biaya transaksi untuk kelembagaan jasa lingkungan umumnya dapat dilihat pada Tabel 2.

0t1

Tabel 1 juga menyebutkan siapa yang diperkirakan akan menanggung biaya transaksi. Untuk pencarian informasi, fasilitator dapat menanggung biaya informasi.

Biaya transaksi ini cukup mahal karena banyaknya aktor yang terlibat di dalam pengelolaan DAS dan air, serta kompleksitas pengaturan dan biaya pengawasan yang ditimbulkan (Akhmad, 2004). Perkiraan besarnya biaya transaksi dalam pengembangan jasa lingkungan dapat dilihat pada Tabel 3. Dalam kasus HKM di Sumberjaya, Lampung, masyarakat mengeluarkan biaya transaksi sebesar paling tidak Rp 559.831 per rumah tangga. Hal ini dilakukan masyarakat untuk mendapat kepastian akan hak kepemilikan terhadap lahan dalam kawasan lindung dan hasil produksi dari lahan yang telah dikelolanya dengan berdasarkan pada kebijakan pengelolaan hutan bersama masyarakat (PHBM). Besarnya biaya transaksi ini menunjukkan ketidakefisienan kelembagaan yang ada, dan ketidakjelasan struktur kebijakan baik di tingkat lokal maupun nasional. Karena itu peran kelembagaan yang dapat berfungsi sebagai fasilitator dan mengkoordinir semua multistakeholder untuk mengurangi biaya transaksi uini sangat diperlukan. Untuk biaya transaksi jasa penyerapan karbon malah jauh lebih besar lagi, karena mengharuskan adanya sertifikasi.

0t2

IV. Penutup: Sebuah Proposal

Penguatan kelembagaan seperti PPTPA diperlukan untuk mengurangi biaya transaksi dan mencapai kesepakatan multi stakeholder. Secara konseptual, kinerja PPTPA dapat ditingkatkan apabila tidak hanya mengandalkan pengelolaan air saja. Pembangunan hutan tanaman rakyat, melalui reforestasi maupun aforestasi, baik dalam bentuk agroforestry, diyakini mampu lebih luas menjangkau kantung-kantung konservasi dan preservasi sumber daya air, sekaligus mengurangi kemungkinan volume air yang terus menurun. Hambatan kelembagaan SDA dapat diatasi apabila komitmen terhadap kesepakatan dapat ditiingkatkan melalui penyebaran biaya dan manfaat yang lebih merata,

Disusunnya sebuah master plan yang disepakati bersama oleh semua stakeholder, eksekutif, legislatif, yudikatif, lembaga negara lain seperti BPK dan masyarakat sipil mengenai pengembangan sumber daya alam. Master plan ini berlaku 15-20 tahun ke depan. Target dan detil lainnya perlu dibahas lebih lanjut.

Penguatan kelembagaan DAS perlu meliputi dua komponen sekaligus, yaitu konservasi hutan dan kelestarian air. Karena itu perlu segera disusun Peraturan Pemerintah turunan dari UU tentang Kehutanan, yang memuat setidaknya: (a) insentif bagi pengelolaan jasa air, (b) pengembangan lembaga pembiayaan jasa air. Salah satu bentuk insentif ini adalah dalam hal perpajakan. Di Brazil, perusahaan kehutanan diperkenankan mengalokasikan 50% dari kewajiban pajaknya untuk menanam hutan, baik secara korporat maupun oleh keluarga/rakyat. (c) Pengembangan skema reinvestasi bagi hutan tanaman, terutma oleh perusahaan air minum.

DAFTAR PUSTAKA

Arifin, Bustanil. 2006. Transaction Cost on Upper Down Stream in Sumbersjaya, Lampung. Conference paper at IAAE Gold Coast.

Fauzi, Ahmad,2004. Mencermati Implementasi UU Sumberdaya Air. http://www.kompas.co.id/kompas-cetak/0403/15/opini/910328.htm

Kartodihardjo, H., K. Murtilaksono, dan Untung Sudadi. 2004. Institusi Pengelolaan Daerah Aliran Sungai: Konsep dan Pengantar Analisis Kebijakan. Fakultas Kehutanan, Institut Pertanian Bogor.

North,DC. 1990. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press. Cambridge.

Ostrom, E. 1985. Formulating the elements of institutional analysis. Paper presented to conference on Institutional Analysis and Development. Washington D.C. May 21-22, 1985.

Pangesti, D.R , Nani S. dan Budi S. 2001. Sungai Sebagai Sumberdaya Alam yang Mengalir. Dalam Kodoatie, dkk.ed. Pengelolaan Sumberdaya Air dalam Otonomi Daerah. Andi. Yogyakarta.

Ruttan VW and Hayami, Y. 1984. Toward a theory of induced institutional innovation. Journal of Development Studies. Vol. 20:203-33.

Leave a Comment »

No comments yet.

RSS feed for comments on this post. TrackBack URI

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

Blog at WordPress.com.

%d bloggers like this: