Emila dan Suwito

MEMAHAMI TERMINOLOGI “TENURE”

Emila dan Suwito (WG Tenure)

Diadaptasi dari berbagai sumber. Warta Tenure Nomor 1, Januari 2006 ; http://www.wg-tenure.org/

Penggunaan istilah “tenure” sering mencuat tatkala terjadi konflik yang berkepanjangan antara berbagai pihak yang saling mempertahankan hak penguasaan terhadap lahan atau sumber daya alam. Saling klaim atas hak mewarnai tuntutan yang sering diikuti dengan aksi-aksi perlawanan. Hingga saat ini semangat masyarakat adat dan pendukungnya untuk mengembalikan hak-hak ulayat, termasuk tuntutan pengembalian hak hutan adat tak pernah kunjung reda. Semua itu bermuara pada masalah land tenure yang sering menjadi “grey area”.

Menurut Bruce (1998) dalam Review of tenure terminology, istilah “tenure” berasal dari jaman feodal Inggris. Setelah menduduki Inggris tahun 1066, bangsa Normandia menghapuskan hak-hak masyarakat atas tanahnya, dan mengganti hak tersebut hanya sebagai pemberian grant (bantuan) dari pemerintahan baru.

Beberapa sumber menjelaskan bahwa kata tenure berasal dari kata dalam bahasa Latin “tenere” yang mencakup arti: memelihara, memegang, memiliki. land tenure berarti sesuatu yang dipegang dalam hal ini termasuk hak dan kewajiban dari pemangku lahan (“holding or possessing” = pemangkuan atau penguasaan). Land tenure adalah istilah legal untuk hak pemangkuan lahan, dan bukan hanya sekedar fakta pemangkuan lahan. Seseorang mungkin memangku lahan, tetapi ia tidak selalu mempunyai hak menguasai.

Sistem “land tenure” adalah keseluruhan sistem dari pemangkuan yang diakui oleh pemerintah secara nasional, maupun oleh sistem lokal. Sebuah sistem “land tenure” sulit dimengerti kecuali dikaitkan dengan sistem ekonomi, politik dan sosial yang mempengaruhinya. [Bruce, 1998]

Pengertian tentang land and resource tenure yang umum dipahami oleh para pemerhati masalah-masalah sosial mengacu pada relasi sosial yang ditentukan dalam setiap sistem penguasaan, pemanfaatan, pengelolaan tanah dan sumber alam lainnya, baik yang diakui maupun yang tidak diakui oleh hukum Negara yang berlaku. Relasi sosial ini bisa terbentuk diantara individu dalam satu kelompok masyarakat, antara kelompok masyarakat satu dengan kelompok masyarakat lainnya, termasuk pula antara rakyat dan pemerintah dalam suatu negara. Dalam memahami relasi sosial ini maka terkandung pula di dalamnya berbagai perpektif seperti relasi gender, kelas (baik dari perspektif sosial maupun ekonomi), hubungan antar etnik, budaya dan kelompok umur. [International Conference on Land and Resource Tenure in Changing Indonesia, 2004]

Tenure system is a bundle of rights

Untuk memudahkan pengamatan dan analisis, seringkali masalah tenurial sistem ini dilihat sebagai sekumpulan atau serangkaian hak-hak (tenure system is a bundle of rights ) yang mana di dalamnya juga terkandung makna kewajiban (obligation). Hal ini didasarkan pada kenyataan lapangan seringkali ditemukan, bahwa hak-hak atas tanah dan sumber-sumber alam ini bersifat multidimensi dan berlapis-lapis. Tidak jarang terjadi, orang atau kelompok orang yang berbeda-beda mempunyai hak pada sebidang tanah atau sesuatu sumber alam yang sama.

Misalnya pada sebagian dari sistem “kepemilikan” tanah adat, meskipun dikenal hak individu untuk “memiliki” sebidang tanah, namun individu tersebut tidak mempunyai hak untuk mengalihkan tanah tersebut ke orang lain secara bebas tanpa ikut campurnya keluarga dan/atau komunitas dimana tanah itu berada. Pohon-pohon tertentu yang berumur panjang misalnya, punya aturan sistem kepemilikan dan pemanfaatan tertentu yang kadang-kadang tidak terkait dengan kepemilikan tanah dimana pohon itu terdapat. Sistem ini bisa berbeda untuk jenis tumbuhan lain yang tumbuh semusim, misalnya.

Ini adalah salah satu contoh sederhana dimana hak untuk menguasai, memanfaatkan, mengelola, mengalihkan kepemilikan tidak selalu berada pada orang yang sama. Dengan demikian pengertian “bundle of rights ” dalam resource tenure system, memunculkan serangkaian hak tertentu dan pembatasan-pembatasan tertentu atas hak-hak tersebut. Berdasarkan sudut pandang ini, pada setiap tenure system masing-masing hak termaksud setidaknya mengandung tiga komponen hak, yakni:

i) Subyek hak, yang berarti pemangku hak atau pada siapa hak tertentu dilekatkan. Subyek hak bervariasi bisa dari individu, rumah tangga, kelompok, suatu komunitas, kelembagaan sosial ekonomi, bahkan lembaga politik setingkat Negara.

ii) Obyek hak, yang berupa persil tanah, barang-barang atau juga benda-benda yang tumbuh di atas tanah, barang-barang tambang atau mineral yang berada di dalam tanah atau perut bumi, perairan, kandungan barang-barang atau makhluk hidup dalam suatu kawasan perairan, maupun suatu kawasan atau wilayah udara tertentu. Obyek hak termaksud harus bisa dibedakan dengan alat tertentu, dengan obyek lainnya. Untuk obyek hak berupa suatu persil tanah atau kawasan perairan, batas-batasnya dapat diberi suatu symbol. Obyek hak bisa bersifat total bisa juga parsial. Misalnya, seseorang yang mempunyai hak atas pohon sagu tertentu, tidak dengan sendirinya mempunyai hak atas tanah dimana pohon sagu itu berdiri.

iii) Jenis haknya, setiap hak selalu dapat dijelaskan batasan dari hak tersebut, yang membedakannya dengan hak lainnya. Dalam hal ini jenis-jenis hak merentang dari hak milik, hak sewa, hingga hak pakai, dan lain sebagainya, tergantung bagaimana masyarakat yang bersangkutan menentukannya. Setiap jenis hak ini memiliki hubungan khusus dengan kewajiban tertentu yang dilekatkan oleh pihak lain (mulai dari individu lain hingga Negara) dan keberlakuannya dalam suatu kurun waktu tertentu.

Dalam mengamati masalah land and resource tenure, penting pula memperhatikan aspek de jure dan de facto. Istilah de jure digunakan untuk menunjukkan kepemilikan formal yang berdasarkan hukum atau peraturan yang dianggap sah oleh Negara atau pemerintah yang berkuasa saat itu. Penguasaan kawasan hutan di Indonesia oleh Negara adalah contoh dari kepemilikan de jure ini. Sementara itu istilah de facto mengacu pada cara-cara kepemilikan, penguasaan, atau pemanfaatan yang dipercayai, digunakan, dikenal dan diberlakukan oleh masyarakat setempat.

Terkait dengan sistem tenure, ada juga penggunaan istilah land ownership yang diartikan sebagai kepemilikan terhadap lahan atau kepemilikan atas hak atau kepentingan atas lahan. Kepemilikan lahan atau hak/kepentingan atas lahan dapat diatur dalam bermacam-macam sistem tenurial, yang secara luas terbagi menjadi dua kelompok. Kelompok pertama adalah tenurial yang diakui dan diatur dalam hukum-hukum Negara, sementara kelompok kedua adalah sistem tenurial yang dikenali dan bahkan diatur secara lokal dan terkait dengan praktek-praktek tradisional (tenurial secara adat). [Cromwell 2002]

Keamanan Tenure/Tenure Security

Lebih jauh mengenai “land tenure” hal yang harus dicermati adalah sekuritas/jaminan keamanan tenure (tenure security). Bruce (1998) menjelaskan, dari satu sisi pemangkuan dinyatakan aman apabila pemerintah atau orang lain tidak dapat mencampuri pemangku lahan dalam hal penguasaan dan pemanfaatan. Sebagai contoh, meskipun waktu sewa lahan sangat singkat, misal 1 bulan, namun apabila dalam jangka waktu tersebut penyewa merasa yakin dapat mempertahankan lahan sewanya, maka pemangkuan ini berarti aman. Hal ini berimplikasi pada keyakinan dalam sistem legal dan akan menghilangkan kekhawatiran akan kehilangan hak.

Sementara itu ahli ekonomi memandang ada faktor kedua yang mempengaruhi keamanan pemangkuan selain yang telah disebutkan di atas, yaitu jangka waktu yang panjang. Satu bulan waktu pemangkuan (seperti contoh di atas) secara ekonomis tidak aman karena terlalu singkat. Ini berkaitan dengan insentif dari penanaman modal. Sebagai ilustrasi, orang yang menyewa lahan selama satu tahun tidak akan menanam pohon karena mereka tidak punya harapan untuk dapat memanfaatkan kayunya dalam jangka waktu tersebut. Dari aspek ekonomi, keamanan pemangkuan terkait dengan jangka waktu yang diperlukan untuk mengembalikan modal. Apabila jangka waktu pemangkuan terlalu pendek atau tidak ada kepastian penanaman modal, maka bisa dikatakan bahwa pemangku kehilangan sekuritas/jaminan keamanan atas hak pemangkuannya.

Faktor ketiga yang dapat ditambahkan dalam memahami keamanan pemangkuan adalah persyaratan dari hak-hak penuh atas lahan. Sebagai gambaran dicontohkan meskipun keamanan pemangkuan lahan berlangsung selamanya bahkan dapat diwariskan, namun dalam hal ini belum (semua) terpenuhi hak-haknya atas tanah tersebut karena misalnya mereka tidak dapat menjual dan membeli tanah secara bebas. Dalam hal ini, istilah pemangkuan (cenderung berarti) kepemilikan individu.

Forest Trends menerangkan, faktor kunci dari jaminan keamanan tenure adalah pengakuan secara legal dan dukungan terhadap hak-hak milik (property rights), adanya sistem arbitrase pengadilan secara independen, mekanisme dan organisasi pengatur kebijakan yang efektif, dan konstituen politik yang mendukung. Derajat kepentingan dari masing-masing elemen ini bersifat relatif dan berbeda pada masing-masing tempat, tetapi sangat diperlukan untuk memastikan jaminan keamanan selamanya. Berbicara masalah keamanan/sekuritas, di banyak negara berkembang dua kelompok sistem tenurial (yang diatur oleh hukum Negara dan yang diatur secara tradisional), dalam kenyataannya kedua-duanya kurang aman. Di satu sisi sistem yang diatur oleh hukum Negara masih sangat lemah dalam operasionalnya. Sementara sistem yang diatur secara tradisional tidak terdokumentasi dan sering-kali kurang mendapat dukungan secara hukum, sehingga keamanan sebagai pemegang hak kurang memadai. [Cromwell, 2002]

Mengapa jaminan keamanan tenure (tenure security) itu penting? Tanpa jaminan keamanan akan hak-haknya, para pihak yang memanfaatkan hutan akan mendapatkan insentif yang relatif kecil, bahkan dapat kehilangan status legalnya dalam berinvestasi, mengelola dan melindungi sumberdaya hutan. [Forest Trends]

Salah satu faktor penting sebagai kekuatan persuasif dari “tragedy of the common” (yang ditulis Garet Hardin, 1968) adalah adanya keyakinan bahwa kepemilikan lahan pribadi (private land ownership) akan meningkatkan insentif individu untuk mengelola sumberdaya alam secara lestari. Pendapat ini menegaskan, (hanya) masyarakat yang memiliki jaminan keamanan tenure atas lahan yang dipang-kunya akan termotivasi untuk berinvestasi jangka panjang dan bertanggungjawab atas kepastian kelangsungan produksi. [Vivian, 1991]

Merujuk pada paradigma atas hak kepemilikan dalam kehidupan pertanian, kehilangan jaminan keamanan penguasaan lahan (tenure security) menyebabkan petani tidak yakin bahwa mereka dapat mengambil manfaat dari lahan dan modal mereka sendiri. Pada kondisi yang seperti ini petani lebih mengutamakan untuk keperluan konsumsi saat ini daripada investasi jangka panjang, serta memaksimalkan pemanfaatan lahan dan sumber-sumber kayu daripada menerapkan strategi produksi yang lestari. [Wood & Walker]

Istilah common property

Sebagai tambahan bahan dalam pemahaman “tenure”, istilah yang sering muncul adalah “common property”. Istilah “common” berarti sebuah area dimana seluruh pemangku lahan dalam suatu wilayah mempunyai hak untuk melakukan aktivitas seperti mengambil rumput dan mengumpulkan kayu. Menurut sejarah, ini bukan sebuah bentuk kepemilikan namun sebuah pola jaminan penggunaan secara sah dimana seluruh anggota secara bebas boleh menggunakan tanah secara simultan. [Bruce, 1998]

Pada tahun 1968, Garret Hardin memperkenalkan konsep tentang “sebuah tragedy yang terjadi terhadap common”. Dia berpendapat bahwa common dalam pengertian seperti di atas, tidak terelakkan akan dimanfaatkan melebihi kapasitas dan akan terdegradasi. Kerusakan sumber-daya alam ini tidak dapat dihindari karena masing-masing pengguna akan memanfaatkan semaksimal mungkin sumberdaya yang ada. Sebagai respon dari pendapat tersebut beberapa ahli ekonomi sumberdaya alam dan yang lainnya berpendapat bahwa pada “common” area bukan berarti pemanfaatan tidak diatur. Pemanfaatan dibatasi pada “common” area, karena hanya masyarakat anggota yang mempunyai hak untuk memanfaatkan area tersebut. Beberapa area “common” memiliki aturan dalam pembatasan penggunaan (seperti pembatasan musim untuk pengambilan rumput, pembatasan tipe pakan ternak yang dapat diambil, dan lain-lain). Ada perbedaan baru yang dibangun dari istilah di atas yaitu “open access” atau akses terbuka dimana tidak ada pembatasan penggunaan dan pemanfaatan dari “common resources”. Istilah yang kedua adalah “common property” yang diartikan sebagai suatu situasi dimana terdapat kontrol terhadap penggunaan dan pemanfaatan sumberdaya. “Common Property” bukan suatu istilah resmi dan tidak cukup jelas pengertiannya.

Kosa kata lain terkait istilah Tenure [Bruce, 1998]

• Akses (access): Fasilitas untuk memanfaatkan lahan atau sumberdaya lain
• Struktur agraria (Agrarian structure): Pola distribusi lahan
• Perubahan agraria (Agrarian reform): upaya untuk merubah struktur agraria yang meliputi antara lain land reform, land tenure reform, dan perubahan lain yang mendukung.
• Tenure reform diterjemahkan sebagai perubahan pemangkuan secara legal yang dilakukan oleh pemerintah maupun masyarakat lokal. Tenure reform berbeda dengan land reform. Land reform mencakup pendistribusian ulang pemangkuan lahan dan akan merubah sistem agraria, sementara tenure reform tidak merubah pemangku lahan namun hanya merubah hak-haknya.
• Common: lahan atau sumberdaya alam lain yang digunakan secara terus menerus oleh anggota masyarakat.
• Common property: sebuah “common” dimana hanya masyarakat anggota yang dapat memanfaatkannya dan terdapat pengawasan penggunaan
• Common property institution: sebuah organisasi yang mengelola “common property”, atau hak pengelolaan “common property” itu sendiri
• Land tenure: hak-hak atas tanah
• Private property: aset yang dimiliki oleh swasta/non pemerintah (pribadi maupun kelompok)
• Public property: asset yang dikuasai oleh pemerintah

Referensi:

Bruce, JW. 1998. Review of tenure terminology. Tenure Brief No. 1. University of Wisconsin-Madison. USA.

Cromwell E. 2002. Key Sheet for Pro-poor Infrastructure Provision: Land Tenure. Department for International Development. UK

Forest Trend. Strategies to Enhance the Security of Forest Tenure.

Hardin, G. 1968. The Tragedy of the Commons. Science Vol. 162. http://www.sciencemag.org

International Conference on Land and Resource Tenure in Changing Indonesia: “Questioning the Answers”. Jakarta, 13-14 October 2004. Yayasan Kemala.

Vivian, JM. 1991. Greening at the Grassroots: People’s Participation in Sustainable Development

Wood, CH, Walker, R. Land Titles, Tenure Security and Resource Use among Small Farmer in the Brazilian Amazon. ***