Antonius Tarigan

POKOK-POKOK PIKIRAN PEMBERDAYAAN MASYARAKAT DALAM PELESTARIAN EKOSISTEM TERUMBU KARANG

Oleh: Antonius Tarigan

Kasubdit Kelembagaan Kerjasama Pembangunan, Direktorat KPSD Kantor Meneg PPN/Bapppenas dan Mahasiswa Program Doktor FISIP Universitas Indonesia “Konsentrasi Kebijakan Publik”-red.

Pengantar

Masalah kelestarian (atau lebih tepatnya, kerusakan) terumbu karang merupakan salah satu masalah lingkungan yang serius. Hal itu minimal berkaitan dengan tiga hal pokok, yaitu pertama, bahwa kualitas dan kuantitas ketersediaan terumbu karang sebagai salah satu sumberdaya penting sangat terbatas. Kedua, terhadap sumberdaya yang terbatas itu diajukan klaim publik, yaitu bahwa setiap orang memiliki akses yang sama untuk menggunakannya, bahkan kalau perlu mengontrolnya (open access). Ketiga, karena adanya klaim publik maka sumberdaya tersebut potensial menimbulkan masalah publik pula. Ketiga bayangan kelam tersebut memeiliki similaritas dengan apa yang menginspirasi lahirnya hipotesis ‘the tragedy of the common’ (Hardin, 1986). Substansi utama hipotesis tersebut adalah sebuah peringatan bahwa jika tidak terdapat kesepakatan publik, termasuk berbagai pembatasan dalam mengelola sumberdaya alam, maka suatu ketika pasti akan terjadi malapetaka yang dampaknya melanda semua anggota komunitas bersangkutan.

Untuk mengantisipasi sekaligus mencegah kemungkinan munculnya ‘the tragedy of the common’, ada 2 skenario utama yang diusulkan. Kedua skenario tersebut merupakan bentuk tawaran preskriptif sekaligus normatif yang keberhasilan implementasinya sangat melekat dengan struktur, tata nilai, norma, dinamika politik dan berbagai perkembangan lain di sekitarnya (Mas’oed, 1992: 222).

Skenario pertama dikenal sebagai skenario ‘Hard Path’. Skenario tersebut mengacu pada penggunaan teknologi canggih untuk memecahkan berbagai persoalan lingkungan, termasuk dalam pengelolaan terumbu karang yang berkelanjutan. Skenario ini cenderung mengeksklusi kelompok masyarakat tertentu yang tidak memiliki akses teknologi serta membuka ruang bagi dominasi aktor lainnya yang jumlahnya lebih terbatas. Kecenderungan dominasi negara di satu sisi dan minimnya partisipasi masyarakat dalam upaya pelestarian lingkungan di sisi lain dapat dijelaskan dengan merujuk pada skenario tersebut.

Skenario kedua, skenario ‘Soft Path’, yaitu suatu moda pengelolaan lingkungan dengan menggunakan teknologi yang terdesentralisasi. Jenis teknologi ini biasanya kurang canggih, luwes, mudah menyesuaikan diri, berkelanjutan dan tidak mengganngu lingkungan atau hanya memberikan dampak minimal bagi lingkungannya (eco-sensitive). Skenario ini mengakui adanya dan memperkenalkan peranan faktor-faktor penting di luar teknologi dalam proses pengelolaan (masalah) lingkungan seperti matra sosial, budaya dan politik.

Kedua skenario yang diajukan di atas merupakan tawaran maksimal sebelum terjadinya kondisi yang lebih buruk, yakni kondisi katastrofik, di samping upaya peningkatan kesadaran, penerapan berbagai aturan pembatasan, penegakan sistem insentif dan disinsentif. Tawaran ideal, oleh karenanya, adalah bentuk tawaran yang mampu “mengintegrasikan” berbagai langkah tersebut terutama bagaimana mencari sintesis antara introduksi berbagai perangkat modern dengan pelibatan semua aktor yang memiliki taruhan atas sumberdaya tertentu. Kerangka kerja yang demikian dikenal juga sebagai community-based resource management (CBRM), suatu pendekatan pengelolaan sumberdaya alam dengan memanfaatkan berbagai inisiatif lokal yang dilakukan oleh masyarakat lokal dengan menggunakan sumberdaya yang dimilikinya sambil tetap membuka diri bagi kontribusi eksternal seperti pengetahuan atau teknologi modern.

Poin terakhir ini dapat digunakan sebagai titik masuk untuk secara cermat melihat kembali format kebijakan penanganan masalah kelestarian (atau kerusakan) terumbu karang yang dijalankan selama ini. Perhatian utama akan diberikan pada sejauh mana kebijakan-kebijakan tersebut telah memperhitungkan dan memanfaatkan berbagai nilai positif lokal, yaitu pengetahuan dan institusi lokal, dalam upaya pelestarian lingkungan secara umum dan pelestarian ekosistem terumbu karang secara khusus. Fokus itu mengantar kita untuk, mau tidak mau, mengkaji secara mendalam 3 tema penting berikut, yaitu (1) bagaimana format umum kebijakan pengelolaan ekosistem terumbu karang selama ini, (2) sejauh mana format tersebut sensitif (atau tidak sensitif) terhadap berbagai aspek kearifan lokal, dan (3) bagaimana berbagai aspek lokalitas itu diberdayakan kembali dalam kerangka besar pengelolaan ekosistem terumbu karang yang berkelanjutan.

Permasalahan

Akhir-akhir ini semakin banyak keluhan yang muncul berkaitan dengan kelestarian ekosistem terumbu karang akibat moda pengelolaan sumberdaya alam yang tidak bertanggung jawab. Hasil observasi Pusat Penelitian dan Pengembangan Oseanologi – LIPI terhadap 324 tapak terumbu karang di Indonesia menunjukkan bahwa sekitar 43% terumbu karang rusak atau bahkan dapat dianggap berada di ambang kepunahan, sedangkan yang masih baik hanya sekitar 6,48% (Sukarno, 1995). Sementara itu, data tahun 1993 menunjukkan bahwa sekitar 14% terumbu karang diperkirakan dalam keadaan kritis, 46% mengalami kerusakan, sekitar 33% lainnnya dalam keadaan baik, dan hanya 7% yang berkondisi bagus (Kantor Meneg LH, 1997).

Secara garis besar kerusakan (degradasi) ekosistem terumbu karang di Indonesia disebabkan oleh enam faktor utama, yaitu (1) penambangan karang (coral mining) untuk keperluan bahan bangunan, pembuatan jalan, dan bahan hiasan; (2) penggunaan bahan peledak (bom), bahan beracun, dan teknik-teknik destruktif lainnya dalam aktivitas penangkapan ikan di kawasan terumbu karang; (3) kegiatan wisata bahari yang kurang memperhatikan kelestarian sumberdaya alam laut; (4) pencemaran, baik yang berasal dari kegiatan-kegiatan ekonomi (pembangunan) di darat maupun di laut; (5) sedimentasi akibat pengelolaan lahan atas (upland areas) yang tidak atau kurang mengindahkan kaidah-kaidah ekologis (pelestarian lingkungan); (6) konversi kawasan terumbu karang menjadi kawasan pemukiman, bisnis, industri dan lainnya melalui kegiatan reklamasi, seperti yang terjadi di Menado, Lampung dan Pantai Carita; dan (7) sebab-sebab alamiah, termasuk pemanasan global yang telah mengakibatkan “coral bleaching” dan ledakan populasi binatang bulu seribu (acanthaster planci).

Jika dikaji lebih jauh maka diduga ada beberapa penyebab lain yang jauh lebih mendasar yaitu (a) kurangnya kesadaran penduduk lokal dalam menjaga kelestarian ekosistem terumbu karang; (b) kebijakan pemerintah yang belum menunjukkan perhatian optimal dalam mempertahankan sistem alami dan kualitas lingkungan kawasan pesisir; (c) lemahnya penegakan hukum terhadap perlindungan sumberdaya alam di kawasan pesisir, khususnya ekosistem terumbu karang; dan (d) ketidakberdayaan penduduk lokal menghadapi tantangan ekonomi yang demikian berat.

Ekosistem terumbu karang pada hakekatnya mempunyai sifat multi fungsi (Nybakken, 1992; Kantor KLH, 1992). Selain sebagai habitat berbagai jenis biota, ekosistem ini juga berfungsi sebagai sumberdaya hayati, sumber keindahan dan pelindung fisik pulau. Sebagai habitat, ekosistem terumbu karang merupakan tempat untuk tinggal, berlindung, mencari makan dan berkembang biaknya biota, baik yang hidup di dalam terumbu karang maupun dari perairan sekitarnya. Sebagai ekosistem dasar laut tropis, komunitas terumbu karang didominasi oleh biota laut penghasil kapur, terutama karang batu (stony coral) dan algae berkapur (calcareous algae). Dia mampu tumbuh secara pesat pada kedalaman rata-rata 2-15 meter, dan cahaya merupakan faktor utama yang mempengaruhi distribusi vertikalnya (Soewignyo, 1989; ).

Pentingnya peran dan fungsi ekosistem terumbu karang, sayangnya, belum diimbangi dengan rasa tanggung jawab dalam upaya pengelolaannya. Salah satu di antaranya adalah introduksi perangkat teknologi dalam bingkai semangat modernisasi di satu sisi dan terabaikannya peran dan kontribusi masyarakat lokal dalam proses pengelolaan tersebut di sisi lain. Bersamaan dengan itu terjadi pula marginalisasi berbagai varian pengetahuan lokal yang dimiliki masyarakat setempat serta pranata sosial yang melingkunginya. Proses itu berjalan dalam kerangka sistematis kebijakan nasional yang tidak saja terlalu berbau modernis dan diwarnai dominasi negara tetapi juga ditandai oleh defisit partisipasi masyarakat lokal. Sebagai contoh dapat dilihat pada proses reklamasi pantai yang secara paksa memindahkan masyarakat setempat ke lokasi hunian baru yang sekaligus mencabut hubungan imanen mereka dengan alam lingkungannya, dengan alasan untuk meningkatkan income daerah dalam bentuk PAD, kegiatan-kegiatan objek wisata yang berkaitan dengan keindahan terumbu karang, tanpa memperhatikan aspek kelestarian lingkungan. Disamping itu introduksi berbagai pengetahuan modern seperti penggunaan bahan peledak (bom), bahan beracun, dan teknik-teknik lainnya yang merusak dalam penangkapan ikan di kawasan terumbu karang yang akhirnya membatasi keterlibatan langsung masyarakat lokal. Dalam iklim yang demikian, sulit diharapkan (bahkan mustahil) bahwa upaya pelestarian ekosistem terumbu karang akan dapat berjalan secara berkelanjutan.

Rezim Pembangunan & Implikasinya

Sejarah pembangunan di Indonesia adalah sejarah developmentalisme dengan paradigma pertumbuhan sebagai paradigma utamanya (baca : primadona). Di luar berbagai pertimbangan strategis yang melatarbelakangi pilihan tersebut – seperti untuk mengejar ketertinggalan dari negara-negara maju – terdapat sejumlah implikasi penting yang timbul. Di antaranya adalah semakin dominannya peran dan posisi negara untuk mengawal berbagai target ambisius yang ditetapkan waktu itu. Dominasi tersebut turut dipicu oleh 2 faktor tambahan yaitu, pertama, besarnya sumberdaya pembangunan yang dimiliki negara, dan kedua, lemahnya daya tawar masyarakat sipil yang masih terkotak-kotak dalam kantung-kantung kepentingan dan ideologi parokial.

Kondisi pertama terutama terjadi sepanjang dekade 1970 dan 1980-an. Pada masa itu, pemerintah Orde Baru memiliki aliran modal pembangunan yang sangat besar dari dua sumber utama, yaitu eksploitasi kekayaan alam yang ditopang sepenuhnya oleh investasi asing dalam jumlah yang sangat besar. Jika awalnya eksploitasi kekayaan alam dipusatkan pada pemanfaatan potensi hutan sebagai ‘emas hijau’, maka belakangan mulai ada upaya untuk merambah kekayaan alam laut yang juga dikenal sebagai ‘emas biru’ (Bailey, 1987). Proses tersebut dijalankan dengan dukungan penuh kekuatan negara, dari berbagai kebijakan normal, penegakan mekanisme korporatisme negara hingga introduksi perangkat-perangkat koersif.

Sementara itu kondisi kedua ditandai oleh sebaran kekuatan masyarakat sipil dalam berbagai kategori parokial sehingga gagal memberikan tekanan efektif terhadap negara (Uhlin, 1995). Sebaliknya, dalam sebaran perbedaan yang sangat luas itu negara mampu menunjukkan diri sebagai aktor yang semakin dominan di bawah label kepentingan nasional dengan memanfaatkan kekuatan-kekuatan sosial politik sipil yang terpecah-pecah itu.

Kedua kondisi di atas memberikan dampak yang relatif sama, yaitu semakin tidak berdayanya masyarakat sipil berhadapan dengan negara. Dalam bingkai institusional yang demikian, semua produk kebijakan sangat sulit menunjukkan keberpihakannya kepada rakyat. Sebaliknya, pemerintah dapat dengan mudah membelokkan berbagai isu sektarian kelompoknya menjadi isu publik. Dalam kondisi itu pula pemerintah dapat lebih berkonsentrasi untuk untuk membangun sensi-sendi otonomi, kapasitas finansial, jangkauan dan tingkat daya tanggap serta basis legitimasi yang kuat. Otonomi berkaitan dengan kemampaun untuk bertindak secara independen dan mengkooptasi aktor-aktor yang potensial menjadi penghambat kebijakan pemerintah; kapasitas finansial ditunjukkan oleh adanya aliran dana dan pendapatan yang dapat mengimbangi (atau melebihi) tingkat permintaan (demand side); jangkauan dan daya tanggap merupakan suatu tingkat sampai sejauh mana negara berhasil meluaskan sayap ideologi, struktur sosial politik dan aparat administratif pada seluruh lapisan masyarakat, serta respons struktur dan aparat tersebut terhadap kebutuhan dan tuntutan masyarakat; sedangkan legitimasi berkaitan dengan kekuatan otoritas moral negara, yaitu sampai sejauh mana tingkat penerimaan dan ketaatan warga masyarakat tanpa adanya koersi atau insentif-insentif ekonomi lainnya (Barber, 2000).

Untuk mewujudkan elemen-elemen tersebut, rezim Orde Baru melakukan transformasi pada beberapa dimensi strategis, yang antara lain meliputi pembangunan ekonomi, institusi politik serta struktur masyarakat sipil dalam hubungannya dengan negara. Dalam proses transformasi tersebut, sumberdaya alam memainkan peran yang sangat penting. Secara ekonomis, eksploitasi kekayaan alam, yang belakangan mulai diarahkan pada kekayaan laut, merupakan sumber modal utama bagi pembiayaan pembangunan. Transformasi struktur politik menciptakan sebuah sistem di mana klaim kekayaan alam yang bertentangan dengan klaim negara hanya mendapat sedikit ruang ekspresi; kebijakan diformulasikan dan diimplementasikan dalam iklim yang tertutup dan top-down; dan ‘penyewaan sumberdaya’ (resource rent) dijadikan sarana pembentukan patronase utama.

Transformasi yang dijalankan itu nampaknya cukup “berhasil”. Hal itu ditunjukkan, misalnya, oleh semakin kuatnya struktur birokrasi pemerintahan: pengaruhnya mencapai hampir semua elemen masyarakat, aparat birokrasi kian loyal dan koheren, dan pemerintah semakin mampu mengimplementasikan semua kebijakannya secara efektif.

Keberhasilan tersebut tidak serta merta menempatkan negara sebagai aktor monolitik dalam struktur politik di Indonesia. Sebaliknya, sebagai respons terhadap pola kebijakan yang eksploitatif sekaligus sebagai salah satu buah keberhasilan pembangunan, muncullah aktor dan kelompok-kelompok di luar negara dengan ragam kepentingan yang sangat variatif. Perkembangan tersebut mengedepankan tuntutan lain yang harus dipenuhi pemerintah, dan itu berarti dibutuhkannya sumberdaya tambahan. Tetapi frustrasi dan kemarahan dalam kerangka logika ‘rising expectation’ semakin sulit dikendalikan sehingga letupan-letupan konflik dalam berbagai skala dan implikasi mulai bermunculan. Dalam laporannya di Far Eastern Economic Review yang berjudul “Indonesia: Asia’s Smoldering Volcano?”, seorang analis menyatakan bahwa kondisi Indonesia saat ini jauh lebih matang dan siap bagi meletusnya konflik dan kekerasan (McBeth, 1996: 20-22). Pemicunya tidak lain adalah karena ketidakmerataan distribusi kemakmuran akibat ketimpangan akses. Singkatnya,… those who lost access to resources faced policy-induced scarcities, while those who obtained access gained new wealth and power (Barber, 2000: 1).

Luasnya hegemoni negara terhadap masyarakat lokal dan kekayaan tradisional yang dimilikinya tidak terlepas dari ideologi yang dianutnya. Pilihan ideologi yang state-centric hanya menyisakan sedikit ruang partisipasi bagi warga masyarakat. Selanjutnya, hegemoni ideologi tersebut diwujudkan dalam hegemoni pemaknaan atas pembangunan yang sedang dijalankan. Pembangunan dilihat sebagai domain negara guna memperjuangkan “kepentingan nasional” dan harus dijalankan dengan Pancasila sebagai dasarnya. Resistensi masyarakat lokal terhadap inisiatif pembangunan akan dilihat sebagai simbol keterbelakangan dan gangguan terhadap kepentingan nasional.

Dengan memakai label kepentingan nasional, pemerintah berusaha menciptakan suatu tatanan masyarakat sipil yang seragam dan modern. Tatanan semacam ini sangat resisten terhadap perbedaan. Karenanya, keberadaan masyarakat adat yang “unik” dengan klaim otonomi atas pemilikan teritori dan sumberdaya, atau sistem kepercayaan, nilai, norma dan otoritas politik atas wilayahnya tidak dapat dibenarkan dari kaca mata negara. Banyak penelitian yang memperlihatkan bahwa sejak dekade 1960-an, upaya masyarakat setempat untuk menunjukkan kekhasannya dan memperjuangkan haknya selalu dianggap sebagai tindakan subversif yang membahayakan keutuhan bangsa (laporan Jakarta Post, 23 Februari 1995).

Akibat lanjut dari cara pandang semacam itu adalah terjadinya perampasan hak-hak masyarakat lokal. Dalam konteks yang spesifik, terjadi delegitimasi hak masyarakat lokal atas praktek manajemen sumberdaya lokal di sekitarnya. Delegitimasi itu dilembagakan dalam berbagai peraturan yang dijalankan selama ini. Seperti sudah disebutkan sebelumnya, pemerintah tidak dapat mentolerir masyarakat tradisional dan adat yang menghambat jalannya pembangunan.

Jelas terlihat bahwa berbagai peraturan yang ditegakkan selama ini sangat berpihak pada pemerintah dan klien-klien bisnisnya. Pola tersebut selanjutnya telah menciptakan konflik berkepanjangan, baik antara masyarakat lokal versus pemerintah, masyarakat lokal dengan para investor yang melakukan kegiatan usaha di wilayahnya, serta antar elit politik sendiri. Misalnya konflik yang terjadi di Pulau Panggung (Sumatera Selatan), di Pulau Yamdena (Maluku), di Bentian (Kalimantan Timur), Sugapa (Sumatera Utara), Benakat (Sumatera Selatan) serta konflik di tubuh pemerintahan sebagai reaksi penyalahgunaan dana reboisasi yang berbuntut pada dicabutnya SIUPP majalah Tempo beberapa tahun silam.

Minimnya peran masyarakat lokal sebagaimana terjadi selama ini sebenarnya sudah terjadi sejak masa pemerintahan kolonial Belanda. Sejak itu terjadi politisasi praktek pengelolaan sumberdaya alam yang ditandai oleh marginalisasi kepentingan masyarakat lokal serta hegemoni kepentingan negara. Barber (1999) melihat bahwa sejak lama berbagai sumberdaya alam telah dijadikan komoditas politik yang berfungsi menopang legitimasi rezim penguasa. Semua persoalan di seputar pengelolaannya berhasil diredam dengan berbagai perangkat koersif-korporatis negara sampai datangnya perubahan fundamental pada pertengahan dekade 1990-an. Konflik horisontal maupun vertikal semakin tak terhindarkan yang memaksa pemerintah menata kembali ideologi pembangunan yang digunakannya, khususnya ideologi pengelolaan sumberdaya alam termasuk dalam pengelolaan ekosistem terumbu karang dan segala potensinya. Reformasi menjadi kredo nasional dengan suatu titik simpul bersama bahwa pengelolaan kekayaan alam harus juga melibatkan masyarakat lokal karena kelompok ini tidak saja menjadi pemilik yang asli tetapi juga kelompok inilah yang paling merasakan dampak negatif yang timbul sebagai akibat mismanajemen berbagai kekayaan alam tersebut. Dalam konteks yang lebih spesifik, hal itu dapat dilakukan dengan pemberdayaan masyarakat. Sasaran utamanya adalah meningkatkan daya atau kemampuan mereka untuk dapat secara mandiri mengelola kekayaan alam. Basis pengelolaan tersebut dapat ditemukenali, antara lain, di dalam berbagai pengetahuan dan institusi lokal.

Utilisasi Pengetahuan Lokal & Institusi Lokal

Selama beberapa tahun terakhir ini, pengetahuan lokal dan pranata sosial/institusi lokal semakin mendapatkan tempat dan perhatian dalam wacana pembangunan kontemporer. Hal itu merupakan cerminan dari tidak memadainya berbagai varian modal pembangunan yang digunakan selama ini di satu sisi serta adanya pengakuan akan beberapa kekuatan inheren yang terdapat di dalam aspek-aspek lokal itu di sisi lain. Juga merefleksikan kritik dan penolakan terhadap hegemoni pengetahuan modern yang sering dihubungkan dengan pengetahuan barat atau saintifik. Upaya di atas sekaligus merupakan wujud perombakan terhadap pandangan sebelumnya bahwa aspek-aspek lokal yang bersifat tradisional itu merupakan hambatan serius bagi jalannya pembangunan (Agrawal, 1998: 14). Dalam alur semangat pembangunan baru itu, pengetahuan lokal serta institusi yang mewadahinya merupakan kontributor penting bagi keberhasilan pembangunan yang seimbang serta pemanfaatan sumberdaya alam yang berkelanjutan, dan oleh karenanya, perlu diangkat kembali serta didayagunakan.

Pengetahuan lokal (indigenous knowledge) merupakan varian pengetahuan yng ditemukan dan dikembangkan oleh suatu masyarakat dalam interaksi dengan lingkungan sekitarnya. Dipahami secara demikian, pengetahuan lokal bersifat rinci, kaya dan spesifik sebagai hasil akumulasi pengalaman-pengalaman lokal yang bersifat unik (Winarto, 1998: 53). Sebagian kalangan menyebutnya sebagai pengetahuan kinerja (performance knowledge) yang diperoleh dari dan dikembangkan berdasarkan hasil improvisasi masyarakat dalam interaksinya dengan berbagai tantangan kehidupan di sekitarnya yang selanjutnya dilestarikan sebagai warisan budaya (Santoso, 1998).

Mencuatnya kembali wacana pengetahuan lokal tidak dapat dilepaskan dari gejala terlalu dominannya pengaruh pengetahuan yang diproduksi institusi-institusi pendidikan tinggi di negara-negara maju. Jenis pengetahuan tersebut sering dilihat sebagai varietas unggul yang melampui semua bentuk pengetahuan lain yang dinilai tradisional. Dengan tipikal karakter yang demikian, pengetahuan-pengetahuan modern yang diadopsi secara serampangan dalam pembangunan dan diterapkan secara generik tidak saja mengalami loncatan normatif – atau yang lebih dikenal sebagai ecological fallacy – tetapi terutama mereka tidak sensitif terhadap kaum marjinal yang umumnya menghuni negara-negara miskin dan sedang berkembang (Agrawal, 1998: 19). Karenanya diperlukan upaya advokasi, konservasi, proteksi, fasilitasi dan upaya-upaya semacamnya dengan fokus utama untuk kembali meletakkan nilai-nilai lokal itu sebagai jantung manajemen pembangunan. Upaya-upaya itu merupakan prakondisi awal bagi terjalinnya dialog dan kerjasama sehingga pembangunan dapat menyentuh esensi terdalamnya, yaitu mengakomodasi aspirasi dan kepentingan masyarakat. Dengan kata lain, terhadap berbagai persoalan lokal harus pula ditemukan solusi lokal (Hess dalam Agrawal, 1998:38).

Selain pengetahuan lokal, aspek lain yang juga perlu diperhatikan adalah pengembangan institusi lokal (local institutional building). Hal itu perlu diperhatikan minimal dengan 2 alasan berikut. Pertama, pendekatan institusional merupakan pendekatan yang dinilai cukup efektif dalam mengintroduksi suatu perubahan, termasuk dalam konteks pembangunan masyarakat lokal. Sebagaimana diungkapkan Rubin dan Rubin (1986), penetrasi institusional lewat pembentukan organisasi-organisasi masyarakat memiliki beberapa keunggulan seperti : (1) lembaga atau organisasi adalah kekuatan (power). Dalam sebuah kebersamaan, suatu aspirasi lebih mudah diperjuangkan karena organisasi adalah wadah kolektif yang benar-benar mempresentasikan power secara lebih otoritatif; (2) lembaga atau organisasi dapat memperkuat dan menjamin kontinuitas dan sustainabilitas; (3) lembaga atau organisasi sangat membantu para anggotanya dengan mengumpulkan dan mendistribusikan informasi dan pengetahuan yang menjadikan mereka semakin memahami dan sadar tentang apa yang sedang mereka perjuangkan, serta menambah kapasitas mereka untuk mewujudkan tujuannya; (4) Lembaga atau organisasi dapat merespons berbagai perkembangan dan kompleksitas di sekitarnya secara lebih cepat dan efektif.

Keunggulan-keunggulan tersebut diperkuat oleh pengalaman pembangunan lokal melalui pembentukan organisasi-organisasi kecil di beberapa negara maju seperti Amerika dan Eropa melalui konsep Community Development Corporation (CDC), yaitu suatu pendekatan pembangunan berjangka panjang dan komprehensif yang menuntut hadirnya institusi yang dapat mengembangkan dan menopang startegi yang konsisten dan fleksibel yang dijalankan oleh para profesional di dalamnya (Blakely, 1989: 202). Pendekatan tersebut mengadopsi teknik-teknik pembangunan swasta untuk tujuan-tujuan publik, mengarahkan hasil-hasilnya bagi masyarakat serta individu yang paling membutuhkan, memobilisasi inisiatif lokal untuk mewujudkan prioritas lokal, bersifat jangka panjang, menghubungkan perencanaan dengan implementasi, menghubungkan proyek-proyek komplementer dengan strategi yang komprehensif, memadukan proses kebijakan swasta dan publik, memanfaatkan sumber daya swasta dan publik, bekerja dalam lingkupan kecil dengan insentif menuju efisiensi, dan mampu mentransfer kapasitas untuk menjalankan berbagai program.

Kehadiran organisasi masyarakat yang ditegakkan di atas landasan tertentu memungkinkan individu-individu di dalamnya untuk bekerja secara lebih optimal. Kehadiran entitas seperti itu akan mempermudah terjalinnya aksi kolektif untuk mengatasi masalah bersama, sambil berusaha menghilangkan dampak negatif keyakinan ortodoks bahwa keberhasilan maupun kegagalan seseorang pada dasarnya akan ditentukan oleh usaha dan pengorbanan individu bersangkutan (rugged individualism), sekaligus mempromosikan sense of efficacy para anggotanya.

Alasan kedua akan pentingnya pengembangan institusi lokal adalah adanya realitas kontradiktif dalam praktek pembangunan di tanah air yang sangat bertolak belakang dengan berbagai preskripsi teoritis pendekatan institusional. Di luar berbagai keunggulan yang inheren dalam institusi lokal, pemerintah Indonesia sejak lama justru menerapkan langkah-langkah kebijakan homogenisasi. Dengan demikian, upaya pengembangan kelembgaan yang dilakukan selama ini lebih merupakan upaya pemerintah memasukkan negara ke dalam masyarakat daripada memasukkan masyarakat ke dalam mesin pembuatan keputusan negara (Mas’oed, 1997). Oleh karenanya, lembaga-lembaga bentukan negara lebih merepresentasikan kepentingan dan aspirasi pemerintah dan kliennya daripada kepentingan riil masyarakat. Lebih buruk lagi, lembaga-lembaga tersebut menjadi perangkat patronase negara dalam kerangka penegakan kerangka kerja korporatis negara. Dalam format yang demikian, kepentingan dan aspirasi masyarakat, terutama kaum marginal, sangat sulit diterima apalagi diperjuangkan.

Sadar akan kekeliruan tersebut, maka diperlukan upaya yang serius serta niat yang teguh untuk kembali menempatkan pendekatan kelembagaan pada jalurnya. Yang dimaksudkan di sini adalah bagaimana pendekatan kelembagaan diarahkan untuk melibatkan masyarakat melalui perombakan struktural yakni dengan membentuk unit-unit organisasional lokal yang dapat dengan mudah diakses (easily accessible) oleh rakyat lapis bawah dan dapat memainkan peran positif untuk merangsang keterlibatan dan minat kelompok setempat (Elcock, 1986). Sejalan dengan harapan tersebut serta semangat otonomi daerah, maka institusi-institusi lokal yang ada dalam suatu masyarakat perlu dikembangkan dan didayagunakan sebagai salah satu modal dasar pembangunan.

Kendati menjanjikan optimisme baru, pengetahuan lokal maupun institusi lokal juga tidak terlepas dari berbagai kekurangan sehingga memerlukan pengayaan atau adaptasi. Yang paling dirasakan adalah bagaimana mengatasi berbagai dilema yang mengiringi perkembangannya. Dilema partisipasi masyarakat versus efektivitas, pemberdayaan versus rutinisasi (apakah harus membangun kapasitas atau sekedar memenuhi kebutuhan sosial masyarakat), adalah dua persoalan dilematis yang tidak gampang dicarikan jalan keluarnya. Demikian halnya, upaya transformasi struktural masih dihadapkan pada tarik-menarik antara dua kepentingan, yakni kontrol pusat untuk menjamin provisi public goods yang relatif merata dengan demokrasi lokal sebagai ekspresi preferensi masyarakat setempat.

Persoalan yang paling pelik timbul dari karakter tipikal pengetahuan dan institusi lokal, yaitu sifat spesifik, unik dan lokalnya. Karakter bawaan tersebut menuntut adanya variasi dalam berbagai inisiatif yang dijalankan. Replikasi juga sulit dilakukan dengan alasan perbedaan konteks tersebut. Tarik menarik antara pelestarian in situ dengan pengembangan ex situ sebagaimana dikemukakan oleh Agrawal (1998) sangat dirasakan di sini.

Beberapa dilema di atas tidak cukup menjadi alasan untuk mengendurkan optimisme awal bahwa pengembangan aspek-aspek lokal menjadi garansi minimal bagi keberhasilan pembangunan secara umum dan pengelolaan ekosistem terumbu karang secara berkelanjutan secara khusus. Masyarakat lokal yang sering dituduh sebagai penyebab utama kerusakan terumbu karang ini adalah kelompok yang paling tahu tentang persoalan terumbu karang dengan mengembangkan pengetahuan dan pranata sosial tertentu. Kedua dimensi ini memainkan peran yang sangat penting bagi upaya pelestarian ekosistem, termasuk ekosistem terumbu karang (Winarto & Choesin, 2001). Pada tahap awal, aspek-aspek tersebut perlu diberdayakan terlebih dahulu dengan melakukan eksplorasi, reproduksi serta revitalisasi.

Pemberdayaan Masyarakat : Sebuah Preskripsi

Sebagai salah satu konsep sentral pembangunan dewasa ini, pemberdayaan mendapatkan begitu banyak perhatian. Konsep itu didefinisikan secara beragam dan digunakan untuk berbagai area of concern. Konsep yang paling sering dirujuk diambil dari Merriam Webster and Oxford English Dictionary yang mengartikan pemberdayaan sebagai (1) to give power or authority to atau memberi kekuasaan, mengalihkan kekuatan atau mendelegasikan otoritas ke pihak lain, (2) to give ability to or to enable atau usaha untuk memberi kemampuan atau keperdayaan (Prijono & Pranarka, 1996: 3). Intinya adalah peningkatan otonomi dalam pengambilan keputusan yang berkaitan dengan masa depan seseorang yang berlandaskan pada sumberdaya pribadi, partisipasi langsung, prinsip-prinsip demokrasi dan pembelajaran sosial melalui pengalaman langsung. Tekanannya adalah lokalitas karena isu-isu lokal akan mendapatkan perhatian masyarakat dan berkaitan langsung dengan kehidupan mereka (Friedmann, 1992). Konstatansi tersebut diperkuat pernyataan Chamber (1995) bahwa pemberdayaan sebagai paradigma baru pembangunan harus berangkat dari kekuatan internal dengan merangkum nilai-nilai sosial yang dimiliki suatu kolektivitas. Pernyataan tersebut dapat ditafsirkan bahwa tingkat keberhasilan pemberdayaan akan ditentukan oleh sejauh mana upaya tersebut sensitif terhadap dan mampu mendayagunakan nilai-nilai dan potensi lokal, baik berupa pengetahuan lokal maupun institusi-institusi sosialnya.

Walaupun memiliki spiritualitas yang sangat ideal, konsep dan praksis pemberdayaan juga tidak terlepas dari berbagai kelemahan. Kelemahan utama adalah diperlakukannya konsep tersebut secara generik tanpa memperhatikan kondisi riil ketidakberdayaan yang biasanya bersifat spesifik. Generalisasi yang demikian telah menjadi kekuatan internal yang justru menggerogoti popularitas pemberdayaan. Begitu banyak kebijakan serta program yang mengatasnamakan pemberdayaan. Tidak terkecuali dalam upaya pelestarian ekosistem terumbu karang.

Ada beberapa hal yang perlu diidentifikasi terlebih dahulu dalam kaitan dengan upaya pemberdayaan masyarakat dalam pelestarian ekosistem terumbu karang secara berkelanjutan. Di antaranya adalah pemahaman yang tepat tentang makna pemberdayaan itu sendiri, substansi ketidakberdayaan (dan keberdayaan) masyarakat lokal, serta bagaimana melakukan pemberdayaan.

Konsep pemberdayaan masyarakat lokal – mereka yang menggantungkan hidupnya pada kemurahan dan ketersediaan sumberdaya terumbu karang – sering disejajarkan dengan upaya pengentasan kemiskinan menuju tingkat kehidupan yang lebih layak dengan meningkatkan daya masyarakat tersebut. Dalam konteks itu, pemberdayaan masyarakat lokal sekaligus merupakan upaya untuk meningkatkan akses masyarakat terhadap berbagai hal yang memungkinkan mereka hidup layak. Mengutip Saefulhakim (1998), minimal ada perbaikan akses masyarakat terhadap 4 hal pokok, yaitu akses terhadap sumberdaya, akses terhadap teknologi yang lebih efisien, akses terhadap pasar serta akses terhadap sumber pendanaan. Kendati sangat penting, namun akses terhadap 4 hal pokok tersebut belum memberikan jawaban final terhadap upaya pengelolaan ekosistem terumbu karang secara berkelanjutan. Jika problem ketidakberdayaan hanya semata-mata dipahami sebagai fenomena ekonomi, maka upaya perbaikan akses terhdap 4 hal itu tentu sangat membantu. Tetapi belum ada jaminan bahwa hasrat eksploitasi alam akan terhenti atau lebih sensitif terhadap lingkungan – dan karenanya menjanjikan keberlanjutan. Karenanya, intervensi matra sosial yang diperkuat oleh intervensi politik sangat dibutuhkan.

Intervensi matra sosial merupakan strategi budaya untuk mengekang – atau lebih tepat mengarahkan – naluri eksploitasi manusia terhadap alamnya dengan memanfaatkan berbagai pengetahuan dan institusi lokal yang ada yang esensinya adalah kearifan. Sedangkan intervensi politik diperlukan untuk menambah muatan otoritas sebuah inisiatif sehingga dapat lebih memiliki daya paksa. Kedua jenis intervensi tersebut diarahkan untuk menegakkan sistem insentif sekaligus disinsentif sehingga ada penghargaan yang jelas terhadap inisiatif positif serta hukuman yang tegas terhadap pelanggaran yang dilakukan. Dalam kerangka kerja yang demikian, inisiatif pengelolaan ekosistem terumbu karang secara berkelanjutan akan dapat lebih mengakar.

Integrasi berbagai inisiatif di atas sangat diperlukan mengingat peran strategis ekosistem terumbu karang di satu sisi dan beragamnya penyebab kerusakan ekosistem tersebut di sisi lain. Ekosistem terumbu karang merupakan salah satu sumber kehidupan bagi sekitar 22 % penduduk Indonesia yang bermukim di wilayah pesisir dan menyerap tidak kurang dari 16 % dari total angkatan kerja serta menjadi salah satu andalan sumberdaya pembangunan di masa-masa yang akan datang (Dahuri, 1992; Dahuri, et.al., 1996; Pakpahan, 1996). Sayangnya keselamatan dan kelestarian ekosistem yang begitu strategis itu semakin terancam oleh berbagai faktor yang sebagian besar adalah ulah manusia di sekitarnya, baik dalam semangat kapitalisme maupun sekedar untuk mempertahankan hidup seperti aktivitas penambangan karang batu, eksploitasi perikanan karang, penggunaan bahan destruktif dalam mengambil kekayaan laut dan sebagainya. Perilaku-perilaku tersebut tidak cukup diatasi dengan pemberian akses terhadap berbagai peluang ekonomi, tetapi harus diiringi dengan perbaikan nilai, moral, etika serta transformasi sikap. Mengharapkan proses transformasi itu berlangsung secara alamiah sama fatalnya dengan membiarkan eksploitasi ekosistem terumbu karang. Karenanya diperlukan suatu moda intervensi yang mampu mengintegrasikan berbagai matra, baik matra sosial, matra budaya maupun matra politik di samping matra ekonomi tentu saja.

Dalam hubungan dengan poin di atas, matra sosial budaya perlu mendapat perhatian khusus. Kedua matra tersebut diperlukan karena berbagai kekuatan inheren yang terdapat di dalamnya, terutama yang terdapat dalam pengetahuan dan institusi lokal sebagaimana sudah diuraikan sebelumnya. Sebaliknya, penduduk lokal yang sudah tidak tergantung pada pengetahuan dan institusi lokal dalam menjalankan aktivitasnya akan melihat ekosistem di sekitarnya murni dari kacamata ekonomi. Dalam penilaian Sukarno (1995), bagi masyarakat dengan tingkat kehidupan subsisten, ekosistem terumbu karang merupakan segalanya. Dalam kondisi yang demikian, etika atau norma tradisional selalu ditundukkan di bawah kalkulasi ekonomi. Dengan demikian, nilai-nilai lain yang sebenarnya sudah disepakati dan dijunjung tinggi oleh masyarakat setempat tidak ditaati (White, 1991). Repotnya lagi, kalkulasi tersebut adalah murni kalkulasi sesaat atau jangka pendek karena memang tingkat kehidupan mereka masih susbsisten.

Dengan memberi perhatian pada peran matra sosial budaya, pemberdayaan masyarakat lokal dalam pengelolaan terumbu karang secara berkelanjutan berpendirian bahwa masyarakat lokal adalah subyek. Tanpa menghambat peningkatan indikator ekonomi, upaya peningkatan daya masyarakat lokal akan membawa keuntungan jangka panjang yang lebih berkelanjutan. Dengan bertumpu pada pengetahuan dan institusi lokal, pemberdayaan masyarakat akan semakin efektif jika diikuti oleh dukungan matra politik. Yang dimaksudkan adalah adanya dukungan kebijakan sebagaimana diperingatkan Agrawal (1998) pada bagian akhir risalahnya. Dalam konteks ini, kebijakan pemberdayaan masyarakat lokal adalah tipikal kebijakan yang mampu memberi peluang sebesar-besarnya bagi masyarakat lokal untuk menentukan sendiri kebutuhannya serta bagaimana kebutuhan tersebut diperjuangkan. Manfaat terbesar upaya pemberdayaan tersebut harus dinikmati oleh masyarakat dan masyarakat lokal pulalah yang akan melakukan evaluasi untuk memperbaiki kinerja berbagai aktivitasnya. Inilah kiranya makna pemberdayaan terdalam sebagaimana diungkapkan Rubin dan Rubin (1986) dengan konsep DARE-nya (Determine, Act, Receive dan Evaluate). Pendekatan tersebut diyakini mampu membangkitkan komitmen, rasa memiliki dan tanggung jawab masyarakat lokal. Pendekatan tersebut akan semakin efektif jika diawali oleh beberapa langkah penting seperti (1) meningkatkan pemahaman penduduk lokal akan arti pentingnya suatu ekosistem, c.q. ekosistem terumbu karang, (2) memberikan insentif bagi penduduk lokal atas terpeliharanya suatu ekosistem, dan (3) memberikan disinsentif atas terganggunya ekosistem.

Optimisme di atas akan dapat terwujud jika ada komitmen dan kemauan politik yang kuat dari level birokrasi pemerintahan untuk benar-benar melibatkan masyarakat dengan segala potensinya. Hegemoni negara yang didukung oleh produksi pengetahuan modern oleh kalangan universitas menjadi ancaman paling serius terhadap fisibilitas pendekatan dan agenda tersebut. Dengan berbagai keunggulan yang dimilikinya, negara dapat menundukkan masyarakat lokal dan kekayaan tradisional yang dimilikinya di bawah payung ideologinya sebagai wujud overestimasi kemampuan negara atas masyarakat (Korten, 1987: 1). Ideologi yang state centric ini ditegakkan dengan berbagai perangkat pemerintahan, termasuk melalui penggunaan kekerasan atas nama kepentingan nasional. Taruhan terbesarnya adalah delegitimasi hak dan potensi masyarakat dan itu adalah ancaman paling serius terhadap upaya pelestarian sumberdaya alam termasuk ekosistem terumbu karang.

Penutup

Pertama, kinerja pemberdayaan masyarakat dalam upaya pelestarian ekosistem terumbu karang sangat ditentukan oleh sensitivitasnya terhadap aspek-aspek pengetahuan dan institusi lokal yang ada dan dimiliki oleh masyarakat setempat.

Kedua, kinerja upaya pemberdayaan juga ditentukan oleh sejauh mana upaya tersebut mampu mengeksplorasi, mereproduksi dan merevitalisasi aspek-aspek pengetahuan dan institusi lokal. Hal itu disebabkan oleh begitu kuatnya hegemoni negara selama ini.

Ketiga, sensitivitas terhadap pengetahuan dan institusi lokal sangat menentukan tinggi rendahnya derajat kesadaran, partisipasi, dan komitmen masyarakat lokal dalam upaya pelestarian ekosistem terumbu karang. Dengan kata lain, tingkat kesadaran, partisipasi dan komitmen masyarakat lokal berbanding lurus dengan tingkat sensitivitas suatu upaya pemberdayaan terhadap pengetahuan dan institusi lokal.

Keempat, dengan asumsi bahwa penyebab utama kerusakan ekosistem terumbu karang adalah akibat eksploitasi yang dilakukan masyarakat lokal, maka kegagalan memperhatikan dimensi pengetahuan dan institusi lokal akan berakibat pada semakin terancamnya kelestarian ekosistem tersebut.

Kelima, faktor-faktor ekonomi dan politik turut memberikan pengaruh terhadap upaya pelestarian ekosistem terumbu karang. Dengan demikian, format ekonomi politik yang keliru akan menjadi pendorong tambahan bagi kerusakan ekosistem terumbu karang•

Daftar Pustaka
Agrawal, Arun, 1998. “Indigenous and Scientific Knowledge: Some Critical Comments,” dalam Jurnal Antropologi Indonesia, No. 55, Tahun XXII, Hal. 14-43.

Bailey, Conner, 1986. “Government Protection of Traditional Resource Use Rights – The Case of Indonesian Fisheries,” dalam David Korten (ed.), Community Management: Asian Experiences and Perspectives, New Heaven: Kumarian Press, Pp. 292-308.

Barber, Charles Victor, 1999. “The Case Study for Indonesia,” http://www.library. utoronto.ca/pcs/indon/indonsum.htm., Pp.1-4.

Barber, Charles Victor, 2000. “New Order Capacity: Growth, Strengths and Weaknesses (Section III),” http://www.envconflict/indon3.htm. Pp. 1-18

Blakely, Edward J., 1989. Planning Local Economic Development: Theory and Practice, California: Sage Publications

BPS Pusat (1997a). Statistik Lingkungan Hidup Indonesia. Biro Pusat Statistik, Jakarta.

Dahuri, H. Rochmin, 1992 An Approach to Coastal Resources Utilization: The Nature and Role of Sustainable Development in East Kalimantan, Indonesia, PhD Dissertation, Canada: Dalhcusie University.

Dahuri, H. Rochmin, Jacob Rais, Sapta Putra Ginting, 1996. Pengelolaan Sumberdaya Wilayah Pesisir dan Lautan Secara Terpadu, Jakarta: Pradnya Paramita.

Dove, Michael, 1988. “Introduction: Traditional Culture and Development in Contemporary Indonesia,”dalam M.R. Dove (ed.), The Real and Imagined Role of Culture in Development: Case Studies from Indonesia, Honolulu: University of Hawaii Press, pp. 1-37.

Friedmann, 1992. Empowerment: The Politics of Alternative Development, Cambridge: Blackwell Publishers.

Ife, Jim, 1996. Community Development, Melbourne: Longman

Kantor Menteri Negara Kependudukan dan Lingkungan Hidup, 1992. Strategi Konservasi dan Pengelolaan Terumbu Karang, Makalah Seminar Kelautan, Kerjasama Menteri Negara KLH, EMDI dan WWF, Jakarta.

Kantor Menteri Negara Lingkungan Hidup, 1997. Agenda 21: Strategi Nasional untuk Pembangunan Berkelanjutan, Kantor Menteri Negara LH, Jakarta.

Korten, David C. 1986. “Introduction: Community-Based Resource Managemenet”, dalam David C. Korten (ed.), Community Management: Asian Experiences and Perspectives, West hartford: Kumarian Press, Pp. 1-15.

Mas’oed, Mochtar, 1992. Isyu-Isyu Global Masa Kini, Yogyakarta: PAU Studi Sosial Universitas Gadjah Mada.

Mas’oed, Mochtar, 1997. Politik, Birokrasi, dan Pembangunan, Yogyakarta: Pustaka Pelajar

McBeth, J., 1996. “Social Dynamite,” Far Eastern Economic Review (February 15), Pp. 20-22.

Nybakken, James W., 1992. Biota Laut: Suatu Pendekatan Ekologis (terjemahan), Jakarta: Gramedia.

Pakpahan, Agus, 1996. Tuntutan IPTEK dan SDM di Abad 21 untuk Menunjang Pembangunan Benua Maritim, Makalah pada Lokakarya III Konvensi Nasional tentang Pengembangan Benua Maritim Indonesia, Jakarta

Prijono & Pranarka, 1996, “Pendahuluan,” dalam Onny S. Prijono dan A.M.W. Pranarka (eds.), Pemberdayaan: Konsep, Kebijakan, dan Implementasi, Jakarta: CSIS

Rubin & Rubin, 1986, Organization Theory: Structure, Design and Applications, New Jersey: Prentice Hall.

Saefulhakim, H.R. Sunsun, 1998. An Evaluation of Earlier Programmes to Strengthen Rural-Urban Linkages, Bogor: PARUL Project.

Santoso, Hery, 1999. “Konflik Berkepanjangan Masyarakat Sekitar Hutan Vs Pemerintah,” dalam Forum Komunikasi Kehutanan Masyarakat (FKKM), Vol. 2, No.3, 6-7.

Soewignyo, 1989. Avebrata Air, Lembaga Sumberdaya Informasi IPB, Bogor.

Suharyanto, Hardyanus, 1998. Menuju Sustensi Kehutanan Indonesia, Tesis, Program Pascasarjana UGM, Yogyakarta.

Sukarno, 1995. Pengelolaan Ekosistem Terumbu Karang. Makalah pada Pelatihan Perencanaan dan Pengelolaan Wilayah Pesisir Secara Terpadu Angkatan I, Kerjasama Pusat Penelitian Lingkungan Hidup IPB Bogor dengan Badan Koordinasi Survey dan Pemetaan Nasional, Bogor 3 April – 9 September 1995.